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保护地课程专访 | 社区保护地的治理与管理
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“社会公益型自然保护地”系列网络培训课程是合一绿学院受社会公益型自然保护地联盟委托开展,以切实提升在地保护公益组织及力量在自然保护地的管理能力为目标,邀请业内专家、一线工作伙伴围绕“自然保护地”的理论与实践等进行讨论与交流。


很多朋友在做跟社区保护相关工作,但对社区保护地概念却不是很熟悉。“社区保护地”跟社区共管、社区参与等有很大差别。



自然保护地学习网络第二期

/ 主讲人 /

张颖溢

/ 主要内容 /

社区保护地概念

社区保护地的识别标准

保护地治理与管理的差别

社区保护地有效性评估案例

影响保护成效的关键因素等




一、社区保护地的定义

社区保护地实际是一个外来概念,英文为Territories and areas conserved by indigenous peoples and local communities。直译过来是原住民和当地社区所保育的领地或区域。因为原住民是与殖民相关的概念,我国不承认国内有原住民,不区分原住民与当地社区,所以就翻译成社区保护地。

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提问:社区保护地概念是如何在国际、国内社会中树立起来的?

张颖溢:社区保护地”起源于十多年前国际社会的推动,大家越来越认识到在地球上有一种历史非常悠久的保护形式——由当地社区或原住民开展的保护工作。这一类保护形式在过去并没有得到重视,但实际上已经在地球上存在了数百年甚至上千年,也被历史证明是非常有效的一种保护形式。国际社会形成了对社区保护地的定义,IUCN和其他国际组织也专门出版了一系列的指南。



  • 社区保护地( ICCA )

IUCN将社区保护地( ICCA )定义为包含重要生物多样性、生态系统服务功能和文化价值,由定居或迁徙的原住民或地方社区通过习惯法或其他有效手段自愿保护的自然的或改造的生态系统。典型的社区保护地包括:原住民领地、原住民的保护地、具有文化价值的陆地和海洋景观、自然圣境和神圣物种、非定居原住民的迁移路径、生物-文化遗产地、可持续的自然资源保护地、渔场和社区管理的区域等。社区保护地被认为是加强自然资源的可持续利用和保护的主要途径。来自社区保护地的保护经验可能是地球上最老的经验,但因其价值尚未被完全认识,因此正面临缺少政策和资金支持的困境,其在面临外部威胁时也表现得更加脆弱。

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提问:识别社区保护地有哪些标准?

张颖溢:现在国际社会约定识别社区保护地有一下三个标准

标准一:当地社区和原住民与社区保护地之间有着深刻和紧密的联系种关系根植在历史、社会和文化认同、精神或当地人物质或非物质的福祉中。正是因为有相关性,社区才会自愿去保护这片区域的生物多样性。

图片来自ICCA consortium官网

标准二:原住民和社区通过一套有效的治理制度对社区保护地做决策并实施相应的规则。注意:不是管理制度,而是治理制度。

图片来自ICCA consortium官网

靠这套治理制度,社区能够做出相关决策,比如是否认为自己是社区保护地,需要去注册并且被认可吗?社区保护地应该采用什么规则进行管理?如何来实施?

标准三:治理决策和管理措施对保护(生态系统、栖息地、物种和自然资源)以及社区的 的福祉有积极贡献

图片来自ICCA consortium官网

ICCA是社区保护地的英文简称,国际上成立了ICCA Consortium,即国际社区保护地联盟。联盟中有很多社区保护地成员与NGO成员,中国一共有三家会员机构——是美境自然、山水自然保护中心与丽江健康和环境研究中心。

联盟和UNEP、WCMC以及UNDP共同推动社区保护地的识别、注册和政府认可,社区保护地可以在https://www.iccaconsortium.org/进行注册登记。ICCA注册由各个国家的本国专家组进行评定,根据实际情况确定本国的社区保护地识别标准与认证要求等



除以上四个要求外,现在中国的社区保护地注册还需要进行同行评议去年在云南的一个社区保护地注册中,联盟的中国专家组成员邀请了其他社区保护地成员共同尝试了如何进行同行评议。


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提问:社区保护地与IUCN所定义的自然保护地有什么区别?

张颖溢:IUCN对于自然保护地从两个维度进行分类,一是保护地的管理目标,从最严格的到最不严格的。二是治理模式,可以分为四种主要类型,包括政府治理、共同治理、私人治理及原住民和当地社区治理(自然保护地的治理模式在现实中是非常复杂多样的,四种治理类型间并没有非黑即白的界限,一个保护地常处于不同治理类型的中间地带,在不同尺度和方向上互相嵌套。因此,确定某个保护地是否是社区治理的类型也非常不容易,而且治理模式本身也常随着时间而变化。)。

从IUCN的定义来说,自然保护地的管理目标主要是保护,最多不能超过25%的土地,其管理目标可以不是保护,即主要目的必须是保护自然才可以被认为是自然保护地,保护以外的其他目的比如开发旅游和保护目标发生冲突时,保护必须是首位的,才能算自然保护地。有些社区保护地并没有明确的保护目标,比如为保育药用植物而管理的区域,或为保育文化和精神价值而管理的区域,或者类似的隐含有自然保护的目标,所以不是所有的社区保护地都必然符合IUCN的自然保护地定义。有些因为不符合这个标准,所以只能算做是有效的保育措施effective area-based consevation measures。不过,IUCN的定义也并不是一成不变的,每个国家对自然保护地的定义也并不一定和IUCN的一致。从国际社会对自然保护地的认识的演变历史来看,以前把自然保护地称为Protected Areas,现在更倾向于称之为Conserved Areas。PROTECT是严格保护,而CONSERVE偏向于保育。IUCN从最开始只有管理目标分类到增加治理模式的分类,可以看到国际社会对自然保护地的认识也在不断深入,并从关注管理目标逐步向关注保护成效转变,也在逐步认可社区和原住民在自然保护中的作用。

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提问:社区保护地治理与管理有什么区别?

张颖溢:治理Governance关乎权力、决策以及谁来承担责任,管理关乎执行。治理是影响管理有效性和效率的重要因素,决定着决策的公平性和有效性。良好的、有弹性和灵活的治理可以使保护地更好地应对各种挑战和全球变化,让多利益群体参与到决策和治理当中去,也能够让保护地更好地融入到社会当中,得到社会各界的支持,从而也就能够保证保护的成效。


上表摘自IUCN治理

指南指出了管理与治理间差别。治理要回答的问题是:谁决定建不建这个保护地?谁决定管理目标以及如何实现?决策是如何做的?谁拥有权力?如果管理不好,谁应该被问责?


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提问:社区保护地治理有什么特点?

张颖溢:主要有以下三个特点。

特点一:公共资源的集体治理

社区保护地一定是集体治理,而且管理的是集体公共资源。诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆对公共资源的治理研究发现,人类从历史到现在都存在非常好的公共资源集体治理案例,并在此基础上提出集体治理八项原则

渠楠的社区保护地(图片来自美境自然

拿广西的渠楠社区保护地来举例,这个保护地在建立并由社区去申请政府挂牌认可(以保护小区的形式)之前,由全村共同达成一致意见。在申请前了解社区保护地是什么,到政府备案需要什么材料、满足什么条件,最后会有什么约束措施,政府怎样监督等问题。

社区里的发起人最先开了党群议事会,由党群议事会动员全村开全体成员大会进行表决,大家全部同意后获得政府的认可和挂牌,并在美境自然的协助下在ICAA 联盟的网站上进行了注册。

这就是公共资源集体治理的一种体现形式。社区保护地成立后,也是由渠楠集体治理,具体由村民选举出来的屯委管委会来决策和管理,管委会动员村里面各个利益群体参与到保护小区的管理当中来,有儿童,有接待户,有巡护队(主要是年轻人),文艺队(主要是妇女),生态农业先锋队等等。




这就是公共资源集体治理的一种体现形式。社区保护地成立后,渠楠治理也是由村共同治理。村在屯委下成立了保护小区管委会,动员村里面各个利益群体参与到保护小区的管理当中来,有儿童,有接待户,有巡护队(主要是年轻人),文艺队(主要是妇女),生态农业先锋队等等。现在美境在协助老人,期望老人也能更多地参与到公共事务管理与保护小区管理中去。

在美境自然的协助下,渠楠还建立了共管委员会。共管委员会的主体是渠楠社区保护地的管委会及各个利益群体的负责人与代表,同时也邀请了美境的代表,当地林业部门代表及周围保护区的代表共同参与到具体事务的讨论和决策中。

每个社区保护地都有自己的具体情况和特点。具体怎么治理也会因此不同。例如,广西的另一个黑叶猴社区保护地,是由所有成员签字同意成立的,社区成员还共同商议把保护地按管理目的分成了三个区,其中一块是黑叶猴保育区;一块是风水林,作为他们传统的、精神上和文化上的保护区域;第三块是野生动植物保护区。相比之下,渠楠社区保护地则没有区分。



特点二:多样性与复杂性

现实中社区保护地的治理模是非常复杂、多样性的,其管理模式因此也呈现多多样性与复杂性。比如神山圣湖类的社区保护地,寺庙等宗教团体也可能会参与到治理和管理中。


上图列出了两个社区保护地的管理计划,一个是渠楠的,一个是中华黑叶猴社区保护地的。这张纸上画的就是其管理计划。上面有管理目标,有要解决的问题及具体措施等。

管理计划不应该是有几十页吗?实际上很多社区保护地的管理计划就是一张图,画着社区的理想、目标与计划,简洁直观。




这张表是台湾兰屿达乌族的年历。达乌族是靠捕鱼为生的。他们的年历实际上就是他们的管理计划。比如什么时候钓飞鱼,什么时候祭祀,什么时候全村一起讨论决策。对于社区保护地而言,社区上千年、上百年积累了很多智慧,这些管理计划里就体现了他们如何跟自然相处,如何跟自然和谐地共存

特点三:自愿保护

自愿保护体现在治理与管理层面。当你想判断这是不是一个社区保护地的话,一定要考虑是不是村民自愿去保护。社区保护地一定是社区自己想要的,在行动上也靠每一个人自愿行动和互相监督来实现。

渠楠社区保护地的村规民约

渠楠将他们的村规民约与巡护专栏进行了公示。社区保护地更多靠每个人的自觉以及相互监督来实现管理。奥斯特罗姆提出的八个原则之一,即是自然资源的占用者本身也同时是监督者,这可以起到更好的管理效果。

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提问:如何评估社区保护地的保护成效?

张颖溢:建了社区保护地并不能表明管理就一定有效。怎么评价自然保护地的有效性或可持续性并不容易。对于政府建的保护区,国家林业局和环保部就都曾出台过标准来进行评估。社区保护地是根据这片土地的精神、文化、宗教信仰及可持续生计等建立起来的,国内和国际上都还没有相应的标准。

美境自然在2017年自己设计了一套指标,尝试着对广西的六个社区保护地的管理有效性和可持续性进行了评估。



这套跟踪和自评价指标体系,一共分为边界与权属、管理体系和管理制度、管理措施与行动、保护成效、可持续性五大类以及三个附加指标,主要是给社区保护地进行自我评估用的。

在六个社区保护地试点中,保护对象得到了有效保护,即濒危物种和它们的栖息地都被有效保护,管理能够做到因地制宜,显著特点自我治理与低成本。

六个试点社区保护地的管理有效性和可持续性结果是有明显差别。新团黑叶猴社区保护地位于三个社区的集体林内,由于缺乏有效的社区间的协调机制,管理体系和制度存在问题而总分较低。清华望天树社区保护地由于两个社区对其的土地权属问题存在争议,导致管理效果不尽如人意。从结构来看,这一评价指标体系能比较好的反映社区保护地在管理成效上的差别和原因。

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提问:社区保护地建设有哪些“坑”可以避?

张颖溢:主要有两点。

第一,政府合理的认可与支持非常重要。但如果政府认可不合理,也会在很大程度上影响社区保护地的管理成效。例如,把三个社区的集体林合在一起挂牌认可,可能反而造成了三个社区之间的矛盾,影响保护的积极性。

第二,处理好社区自治能力及与NGO关系。

很多NGO跟社区在交往时,最开始是一种交易型关系。样的支持虽然能让NGO顺利进入社区建立初步的信任但可持续性差。最终NGO应该跟社区建立一种变革性关系,因为所有的社区要能够有效地保护自己的自然资源走上可持续发展之路,都需要进行变革。虽然社区保护地的管理、治理基于社区传统智慧,但其中社区也有不足之处,例如在性别平等、公平公正等方面做得不是很好,自治能力不足等。NGO应该跟社区共同学习、共同成长,协助社区一起去解决这些难题。

文章整理与撰写内容来自张颖溢老师在在自然保护地课程《社区保护地的治理与管理》的分享。




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