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美国水污染治理制度的演进过程
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美国的水污染治理相关政策制度的制定,要回溯到19世纪末期。随着经济发展,尤其是二战后美国的经济腾飞,造成的环境污染严重问题,使得公众及国家对水环境危机空前重视,其治理制度、行政架构及公众参与机制得到了逐步的发展。今日与您分享美国水污染治理百年来的演进过程。本期分享的内容,均来自前段时间我的一些比较研究成果,当然这仅是一小部分。在近期局势之下,希望我们能放下国别之见,有机会相互学习、碰撞。


一、水污染的严重局势


二战后,美国延续了战时经济复苏态势,成功地摆脱了大萧条的阴影,进入了资本主义发展的黄金时期。据相关数据表明,自1937至1947年的十年间,美国工业总产量在西方工业国家的比重由41.4%增长到62%,股市几乎毫无压力地从1949年上涨至1957年,跃居资本主义经济实力首位国家。


与中国当下的社会经济环境发展特征相似,美国在经济高速发展的同时,环境的破坏同样史无前例:各地的污水排放,造成河流、湖泊、湿地等的严重污染,甚至河流流经入海,对海洋水资源环境同样造成严重影响;大量煤炭及矿业开采,导致雨水吸收各种有毒重金属物质通过地表径流流入河流及土壤,对地下水造成严重污染;工业废弃物的不断堆积及转移,造成河流饮用水及河内生物物种濒危;农业上DDT的大量使用,造成农药污染引起更严重的环境污染及物种生态影响。美国的海洋生物学家蕾切尔•卡森因此写作《寂静的春天》,推动美国在农业上禁止DDT的使用。


二、日趋完整的水污染治理法律框架


美国政府在19世纪末至20世纪初,即因工业污染对环境逐渐带来的影响,开始相关污染排放管理政策的制定,最早于19世纪末的1899年,颁布实施《河流及港口法案》(The Rivers and Harbors Act of 1899),就各地任意水体中航行的船只予以禁止排放污水及固体废弃物,同年通过《废料排放法案》(1899 Refuse Act),规定企业需经过许可才可向河流及港口排放废料,1924年通过《石油污染控制法案》(Oil Pollution Control Act)授权军队相关部门对油料排放进行管制。1948年,时任美国总统杜鲁门签署《水污染控制法案》,该法案作为临时性实验法,经过8年的试用期,于1956年经审查修订为《水污染控制法修正案》予以正式通过。该法案针对各州及地方政府在水质问题解决方面遇到的外部性问题,特别设立“联邦基金”,并专门成立“联邦水污染防治局”制定相关标准。虽然美国在20世纪50年代近十年的时间中,已投入150亿美元用以修建污水处理设施,但美国的水污染问题仍旧严重,60年代末期,美国各种环保民间组织要求联邦政府制定更加强有力的水污染治理政策,以美国为代表的现代环境运动即兴起。


1961年再次修订《水污染控制法修正案》,1965年《水质改善法案》由激进的美国总统约翰逊签署,成立“联邦水污染控制局(FWPCA)” 授权各州制定水污染控制政策,要求各州间建立州际水域环境水质标准,并提出控制污染方案。1972年,国会通过并由时任美国总统尼克松签署《清洁水法案》(Clean Water Act),对《水污染控制法修正案》进行大幅度的修订。


虽然1972年以后,对《清洁水法案》又有一系列的修订,但主体都是此法案的延续。《清洁水法案》作为美国水污染治理法规体系(还包括1968年施行的《蛮荒及风景河流法》,1972年施行的《联邦环境农药控制法》,1974年施行的《安全饮用水法》,1976年施行的《资源保护及恢复法》,1976年施行的《有毒物质控制法》等)的核心法案,全文长达400余页,主要的突破性内容涵盖两方面:其一,对于市政污水设施的建设资金,授权联邦政府予以支持;其二,制定针对工业和市政污水排放的法律规范和执法措施,即国家污染物排放消除系统(National Pollutant Discharge Elimination System, NPDES),其核心即为“污染物排放消除许可证(NPDES许可证)”。


三、水污染治理行政职能的完善


美国除在水污染法律政策制定上的逐步发展与完善外,随着相关制度政策的制定,水污染治理的行政机构设置及职能,以及公民参与制度健全方面也有明显发展。1948年施行的《水污染控制法》授权由健康教育福利部下属的公共服务局及其所属医务处进行水污染的治理;1961年施行的《水污染控制法修正案》将水污染治理的授权直接提升至健康教育福利部;1965年施行的《水质改善法案》进一步专门设置“联邦水污染防治局”属健康教育福利部,以负责水污染防治项目的实施。


1970年,美国设立了直属联邦政府的美国联邦环境保护局(Environmental Protection Agency,EPA),EPA下辖水办公室,负责出台与水环境相关的政策、规章及工作指南,该水办公室包含地下水和饮用水办公室、污水办公室、流域办公室等独立办公室。另外,EPA设有10个区域办公室,专门负责该辖区的污染控制、治理以及检测,并定期向EPA进行工作汇报。同时,美国各州均设有州级别的水质控制委员会及环保局,于1969年颁布的《波特-科隆水质控制法案》规定,各州的水质控制委员会及区域办公室(或称区域委员会)是国家控制水污染的主要力量。


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四、公众参与水污染治理的不断推进


美国水污染治理公众参与方面的发展,自二战后美国公众对环境的关注及清洁水源与空气的需求,以及民间环保组织的成立与行动,兴起了美国“现代环境运动”,在此过程中环境保护的相关政策在公众参与方面不断健全。首先,如1967年生效的《信息自由法》(Freedom of Information Act,FOIA)中规定公民可向包括EPA及各州的环保局在内的任意一级政府机构提出查阅、索取环境相关信息及文件复印件的申请,若公民查询信息的申请被拒绝,可向司法部门提起诉讼。EPA需在公众提出申请信息公开要求的10个工作日内予以答复。


其次,听证会制度是美国公众了解及参与污染排放治理的重要途径。1972年通过的《清洁水法案》,即是在1971年3月举行听证会听取社会各界意见与建议后,开始进入起草议案阶段。在《清洁水法案》中,同样规定各项目及计划执行过程,均需举办听证会。如在NPDES中,制定和批准NPDES许可证过程,环保局需向社会公示企业申请许可证的草稿全本信息,经过信息公开及公众参与的过程,若公众(包括个人、团体或其他非官方法律实体)在政府30天的征询意见公告期内对许可证信息存在异议,可在公告期内提出异议并附相关理由及论证依据,许可证执行机构有义务在许可证签发前给予明确答复,若公众对结果仍存异议,可申请举行听证会。


第三,环境公益诉讼在美国为与案件无直接利益关系的公众,作为原告出于公益目的向法院起诉提供了有效途径。美国的参议院于1970年通过的《清洁空气法案》开始,特别在其中加入公民诉讼条款,后续的《清洁水法案》、《海洋倾废法》、《濒危物种法案》等均包含相应的公益诉讼条款。同时,各州也出台了相关法规,授予州内每个公民均拥有环境公益诉讼的权力。



参考文献


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本文转载自微信公众号“清流笔记

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