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保护地课程专访 | 自然保护地管理有效性评估
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“社会公益型自然保护地”系列网络培训课程是合一绿学院受社会公益型自然保护地联盟委托开展,以切实提升在地保护公益组织及力量在自然保护地的管理能力为目标,邀请业内专家、一线工作伙伴围绕“自然保护地”的理论与实践等进行讨论与交流。



本期课程是小葫芦与大家第七次见面。

本期课程主题是《保护地管理有效性评估》,主要内容包括全球自然保护地管理有效性评估的发展背景、历程以及案例分析,旨在增强大家对自然保护地的认识,进而为保护地管理有效性评估提供参考。


本期主讲嘉宾

朱春全博士

世界自然保护联盟IUCN驻华代表


本期课程主题

【自然保护地管理有效性评估】




01。何为“自然保护地”?


提问:如何理解“自然保护地”概念?

朱春全:“自然保护地”是世界自然保护联盟(International Union for Conservation of Nature)在《IUCN自然保护地管理分类应用指南》中提出的指“受到严格保护的区域,设立的目的是为了保护生物多样性,亦可能涵盖地质与地貌保护。在这类区域中,人类活动、资源利用及影响受到严格控制,以确保其保护价值不受影响”。


其中,自然保护地不是地面或海面上的一个面,而是一个三维地理空间。自然保护地由法律或其他有效方式的认可、承诺和管理,以实现对自然及其生态系统服务和文化价值的长期保护。


“法律”指国家及地方法律;“其他有效方式”是指乡规民约等传统方式。除了政府建立自然保护地,社会公益自然保护地联盟也在推广由企业和社会公益组织也可以参与,大家共同推动建立自然保护地。


世界各国建立保护区后是否得到了很好的管理,实现了保护目标?《生物多样性公约》应对各国的保护目标进行评估。于是,2020年,中国北京举办的《生物多样性公约》十五次缔约方大会计划评估2010年制定的生物多样性目标,其中包括自然保护地管理有效性评估。这是国际社会关注自然保护地管理有效性评估领域的重要背景。

02。管理有效性评估是什么?


提问:“自然保护地的有效管理”的内涵是什么?包括哪些方面?

朱春全:建立自然保护地是保护生物多样性,是保障国家、区域及全球生态安全最有效的手段。从世界范围看,2000年全世界统计的自然保护地数据大概有10万个。现在,IUCN和WCMC等数据库中,自然保护地数目已经增长到25万多个,发展速度非常快。


但是,如果建立保护区后没有非常好的规划与设计,没有建立专门的机构、聘请专门人士,也没有足够的资金投入,没有保护设施以及其他的必要条件,再加上实践中还不能有效开展日常管理及巡护活动,自然保护区所设立的成效就会大打折扣。没有管理机构、管理人员、资金投入、必要设备、日常巡察、社区参与等等,实际上实现不了最初时设立自然保护区的预期保护目标。


随着全世界范围内自然保护地建立的快速发展,大家越来越意识到“管理的有效性”非常重要。


这时有人会问,什么叫管理有效性评估


管理有效性评估,实际是根据确定的目标或大家公认的一套标准和指标,通过慎重地选定一系列指标进行客观评估,以判断是否实现保护管理目标,是否满足管理目标、指标的相关要求。通俗来讲,就是对自然保护地管理有多好?到底好到什么程度?是100分,还是90分,还是不及格?管理有效性评估框架主要包括三个方面:


1.自然保护规划体系设计评估

指对一个区域,比如一个国家或一个省中自然保护的体系规划设计合理性的评估。


规划体系设计角度比较关注整个项目的背景、保护设计、开展自然保护地的经济社会条件及政策等。详细包括自然保护地的重要性、保护价值、面临的压力或威胁以及本身的脆弱性、敏感性,向外涉及哪些利益相关方。此外,还包括整个国家和区域的经济社会发展大背景,共同组成评估的重要层面。


聚焦于保护地本身,还要考虑自然保护地的设计,比如面积大小、厘清规划边界以及有没有完备的保护地管理计划与开展日常管理活动的规划


2.自然保护地管理体系设计及有效性评估

指自然保护地的管理体系,包括机构、人员、资金、装备以及活动开展等的有效性评估。


详细的包括自然保护地管理过程专业性、有效性的评估,如管理过程中,参与人员的专业性与专业培训;开展日常保护管理的资金支持;以及保护地的管理模式。在前期筹备上,有没有必要的资金投入,是否建立有效的管理机构,有没有专业的管理人员与巡护人员,有没有足够的人力资源等。在项目开展上,是不是按照计划开展日常管理活动,按计划开展巡护、监测活动等。从量化角度衡量项目投入。


例如反盗猎中对种群的监测活动,多长时间巡护一次、巡护范围如何划定等。在开展巡护监测过程中,有多少人参加,巡护线路是什么,巡护的范围是什么,内容是什么,应该都有一些记录。现在科技手段越来越先进,比如使用卫星定位设备,可以将这些信息实时上传,来说明确确实实开展了这些活动。

3.自然保护地管理成效评估

指在前两者的基础上,进行保护管理所获得的成效评估。在规划好、设计好,有一套合理的管理体系,也有一系列管理活动,评估最后取得了什么成效。


例如保护目标,对当地社区的生计和发展,特别是精准扶贫方面有什么贡献,对区域经济有什么贡献等,这些方面属于保护成效评估。很多国际组织、国内很多环保组织都为自然保护地、为社区开展了项目活动。那这个项目活动有什么产出,取得了什么成果,更多地以结果为导向,以目标为驱动,来衡量保护管理目标实现的程度。

在世界各国、国际组织和大家共同研究探讨的基础上,2000年和2006年出版物种提出了评估有效性的框架,注重评估有效性的周期性,主要是从规划设计、体系过程以及保护成效三个方面来衡量。目前也是全球比较公认的评估框架。国际上还开发了很多关于自然保护地管理有效性评估的工具,大多数关注的也是这三个方面。


03。保护地管理有效性评估案例分析


提问:自然保护区管理有效性评价包括哪几个方面的考量?在实践方面如何量化、赋值、评估?

朱春全:首先,根据自然保护区管理条例对于保护区功能和保护区管理机构进行职能界定。其次,针对自然保护区管理面临的问题进行分析、寻求对策。同时也参照世界自然保护联盟关于自然保护地管理有效性评估的框架进行分析。另外,这一项目旨在借全球环境基金和世界自然基金会在中国开展的机会,对我国的保护地做进行评估和探索,积累在地经验。


其中,首先考察管理基础——机构、职工、经费、设备与设施等方面条件与状况。有没有保护区域管理机构,各级管理部门有没有专门机构或人员以及保护站必要的交通、监测巡护等设备等问题。


其次,考察管理机制——管理条例,管理计划,管理目标,收费分配机制,与当地居民、周边居民和社区及其它相关机构、部门、企业的协调方式与机制。当时只有一些国际组织/项目制定管理计划,并不是所有自然保护区都有。要对保护管理目标、收费分配机制等进行分析。比如有一些自然保护区开展旅游,那旅游收入如何分配使用?


再次,考察管理行为——保护区为实现保护目标和保护区功能所采取的活动,如保护区规划、确定边界,巡护、职工培训、资源调查,科研与监测等。


最后是管理效果——保护对象的状况,对保护区资源管理与保护状况,对周边社区与区域经济发展的影响等。与当地居民和社区和周边的一些社区,包括保护区内的一些社区,他们之间是一种什么样的关系?


这一套评估制定了指标体系以及分级赋值的打分评价体系。将所有指标划分为四个等级。这一指标体系由31项指标与7个附加项构成,满分总共93分,7个附加项目,每一个项目得分是1分,得满分。这样的话实际上是通过共7分,最后满分100分。


基于这一指标体系,我们做了两次全国性试点评估,全国有634个国家级、省级及极少数的县级自然保护区试点。保护对象包括森林生态系统类型的300多个,野生动植物90多个,湿地70多个,野生植物类型21个,荒漠生态系统类型10个,草原生态系统4个以及海洋海岸生态系统1个。


在这这600多个试点中,有23个建立于1980年以前,1980年到1989年建立的有213个,1990年到1999年建立的有143个,2000年之后建立了150多个。全国600多个试点中,平均得分为51.95分。低于60分的自然保护区比例为69.35%。总体上来说,绝大多数保护管理有效性还没有达到及格水平。


评估结果主要呈现出以下几个特点:

1.自然保护区管理基础的平均得分仅为1.55分,表明自然保护区的管理基础十分薄弱;

2.工资与福利、公安机构建设与事业费成为自然保护区基础建设中的薄弱环节; 

3.土地/林权、人事管理的得分较高;

4.社区参与、监测与评价、保护区管理体制、以及保护区管理办法成为自然保护区管理体制建设中的薄弱环节;

5.保护对象管理、资源管理得分都较高;

6.资源监测、经费管理、社区共管以及设备使用和维护这四项指标的得分很低;

7.与管理基础、管理机制以及管理行为这三类指标不同,管理效果的三个指标的得分都较高,平均分为1.90。


在2003年和2005年两次全国性调查中,两次均为有效问卷的保护区有121个。总体而言,两次调查自然保护区的平均得分差别不大,2003年的平均分为64分,2005年为63.3分,仅相差0.7分。


从不同的保护区来看,大部分保护区两次得分都存在差异。与2003年的得分相比,仅有5个自然保护区2005的得分没有差别,占总数的4%;另有52%(63个)自然保护区的得分比2003年低,43%(53个)自然保护区的得分比2003年高。


针对评估结果,结论及针对性建议是:

1.535个保护区平均得分为51.95分,得分小于60分的保护区有371个,占69.35%,表明我国保护区的管理水平总体偏低


2.自然保护区管理基础的7个指标平均得分仅为1.55分,其中,保护区边界与保护区机构这两个指标的得分较高,仅有3%的自然保护区不清楚自然保护区边界,7%的自然保护区没有建立独立管理机构;但工资与福利、公安机构建设与事业费的得分都较低,成为自然保护区基础建设中的薄弱环节。


3.自然保护区管理机制的8个指标平均得分也仅为1.44分,其中,土地/林权和人事管理这两个指标的得分较高,但社区参与、监测与评价、保护区管理体制,以及保护区管理办法的得分很低。 


4.自然保护区管理行为的13个指标平均得分仅为1.52分,其中保护对象的管理、资源的管理得分都较高,但资源监测、经费管理、社区共管、以及设备使用和维护这四项指标的得分很低,成为管理行为的薄弱环节,亟待加强建设。

案例:

自然保护地管理的绿色名录

提问:怎么理解“绿色名录”概念?具体如何操作、认证?

朱春全:2014年开始,世界自然保护联盟开发了一套自然保护地管理的绿色名录




世界自然保护联盟和国际组织、国家配合推动实现自然保护地的有效管理。在自然保护地管理、评估、框架和一系列标准测试基础上,世界自然保护联盟开发了一套回答“什么是一个良好管理的,什么是一个公平有效管理保护地”问题的标准。


世界自然保护联盟最知名的知识产品是濒危物种红色名录,评估全世界物种面临的灭绝风险,给大家以警示。保护地的绿色名录是从另一个角度出发,如果一个保护地做得很好,如何去激励、正面引导、鼓励大家更好地实现公平、有效的自然保护地管理。




绿色名录主要关注短期结果、中期结果与长期结果,以结果为导向制定了全球统一的标准与框架,通过有效的保护工具来认可和支持自然保护地,另外实现更加有效的这种投资,提升自然保护地对于保护区管理人员、社区、企业和一些相关利益方的价值。同时提升自然保护地对于管理机构、捐助者、投资者等赞助方的责任感。



总体是认证方式,在世界范围内能够增加达到良好设计、公正的治理和有效管理,并且实现保护目标的保护地和有效保护面积。绿色名录于2014年开始试点,目前全世界共25处,中国共有6处,占世界总数四分之一。





在环保、林业、建筑等相关部门,中国科学院、各个大学等科研机构以及公益组织的共同努力下,中国取得了非常好的成绩。


“绿色名录”是对自然保护地管理绩效的评估,流程和过程类似于“认证”。绿色名录得到国际社会与环境认证和标识联盟(ISEAL)的认可,与世界上达到环境和社会可持续性的最佳实践保持一致。世界自然保护联盟开发了用户手册,包括谁来做什么,什么时候做,怎么做这些问题都有详细的程序化指南。主要目的是在复杂性和可靠性中寻求平衡,确保成本效益和可推广性


提问参与、认证“绿色名录”的组织与机构有哪些?详细的认证流程包括哪些步骤?

朱春全:“绿色名录”参与方主要包括以下五类:

1.全球标准委员会:确立绿色名录标准额指标的独立专家组,由IUCN理事会认可

2.国家评审委员会:将全球指标本地化,并且评估各国自然保护地,成员为独立身份的专家

3.自然保护地和指导专家通过收集证据证明自然保护地达到标准,并与利益相关方交流

4.外部审核员:审核证据的充分程度并保证所有流程得以遵循

5.全球委员会:批准本地化的标准,并决定是否取得绿色名录资格,成员为独立身份的专家


提问:“绿色名录”的认证标准是什么?

朱春全:在“绿色名录”认证标准方面,国际主要有四个核心,包括良好治理、详实的设计和规划、有效管理与保护成效,整体上与评估框架相符。在各国还有不同的细化标准、指标及验证方法。某个自然保护地若列入绿色名录,则应满足或实现国际与国家层面的要求。


《IUCN管理有效性评估指南》


良好治理指被列入绿色名录的自然保护地应实现公正及有效治理


详实的规划和设计指在对当地自然、文化以及社会经济背景全面了解的基础上,确立清晰的长期总体保护目标


有效管理指列入绿色名录的自然保护地得到有效管理,包括长期管理策略、生态环境管理、社会经济管理、威胁管理、有效公平执法、访问、资源与旅游以及衡量成果


保护成效方面是指体现了长期的对自然、文化和生态系统服务价值的成功保护,并促进社会经济总目标的实现



文章整理与撰写内容来自朱春全博士在自然保护地课程《保护地管理有效性评估》的分享。

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