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我国公益保护地的问题挑战、发展机遇与制度建设
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2019年6月26日,中共中央办公厅和国务院办公厅正式印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》,意见提出探索自然保护地的公益治理,社区治理和共同治理。意见将社会参与具体化,为公益保护地提供了重要的政策基础。我们将摘取中国科学院科技战略咨询研究院黄宝荣副研究员的文章,对公益保护地的机遇、挑战和制度建设提供意见。

1、公益保护地和以国家公园为主体的自然保护地体系



2018年3月,中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》确定组建国家林业和草原局,2018年4月10日,国家公园管理局正式挂牌成立,并于5月从国家发展改革委整体移交国家公园体制试点工作的职责。自此,我国各类自然保护地有了统一管理机构,实现统一管理,彻底解决了长期存在的“九龙治水”“多头管理”的问题。2019年1月,《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》的通过,强调形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地管理体系。国家初步组建了统一的管理机构,基本完成了顶层设计,正在努力构建统一事权、分级管理体制。

虽然国家公园体制改革取得了一定成绩,但由于我国具有重要保护价值的自然生态系统及周边地区往往分布着大量人口等各种历史遗留问题,面对新时代生态文明建设和高质量发展与保护的要求,国家公园体制改革仍然面临许多问题,其中包括:


1.建立国家公园体系将面临各类利益冲突和阻力

未来我国的国家公园建设, 很大程度上将通过整合现有保护地来完成, 这一过程中难免会遇到各种阻力。新的国家公园建立将涉及到众多机构和人员的归并整合、财权事权调整和人事变动, 影响一些机构和个人的利益, 存在抵制的阻力。


2.未形成多元资金投入机制, 普遍面临资金短缺问题

目前,我国各类保护地的公共管理职责不够明确,特别是中央、地方事权划分不清,财政支出责任不合理,在很大程度上影响了保护地的有效管护。中国自然保护地资金投入来自中央、省级和市县三级财政。原有的各类保护地资金投入不足, 现行国家公园体制试点的财政资金也十分有限, 没有形成稳定持续的投入机制。各级试点区开展集体土地赎买和流转、企业退出、矿业权退出、生态移民等均需大量资金, 远超地方政府承受能力, 因此普遍存在资金短缺问题。由公益组织出资对保护区等保护地进行管理,可以有效避免国家和地方管护资金投入不足的问题。


3. 保护存在空缺,割裂了生态系统的完整性

管理体制分散在不同部门,在很大程度上造成不同类型的保护地不断扩展空间范围,造成边界不清、交错重叠,不可避免地出现保护空缺,一些重要生境缺乏有效保护,一些珍稀物种面临濒危,还有很多生境需要保护。这些自然保护区很多未经科学论证,更谈不上进行全面综合的科学考察,甚至不少保护区的建立仅是一纸文件,并未确定其边界范围。这些情况造成了保护区管理上的矛盾。因此,由公益组织统一保护,可以避免保护空缺,更好地实现保护地的系统完整保护,维护生物多样性。


4.保护地的产权制度不健全,影响到了确权和保护

在各种保护地中,国有土地及其附属的资源占主导地位,但在东、中部自然保护区中的集体土地、林地也占相当比重。保护区内很多自然区域存在土地权属不清的问题, 土地所有权、承包经营权、使用权、管理权、收益权混乱。而国家公园是重要的自然保护地,不可避免地划入大量集体土地,土地权属问题直接影响到统一确权登记。从《建立国家公园体制试点方案》通过的9个试点区来看,集体土地所占比重较大,因此,国家公园集体土地权属处置问题就显得极为重要。公益型社会组织进行保护地托管,有利于推进产权制度改革,明晰产权关系。


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公益保护地的建设前景



公益保护地实行“三权”分置的管理体制,在明确保护地的所有权的基础上保护地治理机构和土地所有人签订委托管理协议,政府主要履行监管权,对保护区的保护行动进行监督和成效考核,管理权由保护地的管理机构(个人或群体、非政府组织、盈利性机构、科研机构、宗教团体等)统一行使,主要负责募集资金、制定保护行动计划、日常管理及配合执法机关进行保护区执法。公益保护地将有可能在以国家公园为主体的自然保护地体系中扮演重要的功能,公益保护地发展有以下机遇:


1. 慈善捐赠快速增长,生态环境日益成为慈善捐赠重点关注的领域之一

近十多年来,我国慈善捐赠呈现出快速增长的态势,2006-2016年,我国接收国内外款物捐赠由127亿元增加到1393亿元,十年间增长近10倍,年均增长27%,2012-2016年年均增长10.5%,2017年,我国社会捐赠总量预估约为1558亿元,继续保持增势。2016年慈善法正式施行,将进一步激发了社会力量通过慈善组织参与慈善事业的热情,推动了社会捐赠的发展。预计到2020年,我国慈善捐赠总额将超过2000亿元。从报告中的捐赠领域数据看,生态环境所占比例从2012年的1.16%增长到2015年的6.91%,呈现明显的上升趋势。


2. 自然保护领域基金会数量和公益投入快速增长

截至2015 年底,全国共有生态环境类社会团体与生态环境类民办非企业单位共7433个。根据基金会数据中心网显示,截止2017年11月,我国基金会数量达6292家,如图1。其中关注生态环境保护领域的基金会有253家,致力于自然保护的基金会有78家。


图-1 1981-2017年11月我国基金会数量变化


随着基金会的发展,已经有越来越多的基金会意识到自然保护的意义,积极参与到自然保护的公益事业。


3. 公益组织参与自然保护的政策环境日益完善

2008年中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,核心内容便是在坚持集体林地所有权不变的前提下,确立农民可以拥有承包经营权。这为公益组织托管自然保护地提供了契机。在“不改变林地性质和用途”的前提下,公益组织有机会获得集体林的管理权。

2015年9月,中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》将健全环境治理和生态保护市场体系作为生态文明体制改革的八大改革任务之一。《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》(财综[2016]54号)和《关于加强对环保社会组织引导发展和规范管理的指导意见》(环宣教〔2017〕35 号)这些文件的印发为建立社会公益组织参与自然保护等公共服务提供了制度保障。

2017年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》),提出国家公园全民公益性建设理念;提出国家公园建设坚持国家主导、共同参与的基本原则;建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与国家公园保护管理的长效机制,探索社会力量参与自然资源管理和生态保护的新模式;加大财政支持力度,广泛引导社会资金多渠道投入。国家公园建设的基本理念和原则对建立社会公益组织参与国家公园建设与管理的体制机制提出了迫切需求;也为公益组织发挥自身优势和潜力,积极投身我国以国家公园为主体的自然保护事业提供了契机。

综上所述,建立我国社会公益型自然保护地制度,促进社会公益组织参与自然保护地的建设与管理的时间已成熟,前景很光明。


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推动我国公益保护地制度建设的政策建议


1. 健全法律法规,明确公益组织在以国家公园为主体的自然保护地建设中的法律地位

纵观国际上国家公园建设经验可知,法律是国家公园体系的基石。我国自然保护地立法严重缺失,仅有的《自然保护区条例》(1994年施行,2017年修订)和《风景名胜区条例》(2006施行),远远不能满足目前生态安全底线保护的需要。建议启动《自然保护地法》和《国家公园法》立法,明确社会公益型自然保护地的法律地位,规定公益组织参与保护地和国家公园建设与管理的权利、义务、方式和途径。推动《土地管理法》、《森林法》、《空间规划法》等相关法律和行政法规的制修订工作,为社会公益组织托管保护地提供法律支撑。


2. 推动以国家公园为主体的自然保护地体系改革,建立包括公益治理在内的保护地治理体系

科学规划自然保护地,确保实现生态安全底线的功能。建议制定科学的自然保护地分类体系,在发挥“严格自然保护地”作用的同时,充分发挥“非严格自然保护地”的保护、缓冲和连通功能。在理顺现有各类保护地之间的关系,做好分类,明确各类保护地的功能定位、保护对象、目标、等级和方式的同时,建立健全政府主导、多元参与的保护地治理体系,除了政府治理外,将社会公益治理作为重要的治理方式,纳入到官方认可的保护地治理体系框架,明确可采用社会公益治理方式治理的保护地类型。鼓励社会资本进入以国家公园为主体的自然保护地体系,促进国家保护地得到全域保护。


3. 建立社会公益组织参与自然保护地管护的激励与监督机制

为了提高公益组织参与自然保护地建设与管理的热情与积极性,需建立包括财税、补贴、土地、人才等多方位的激励机制。如出台税收减免政策,鼓励公益组织通过购买商业用地、有偿流转和赎买等手段获得集体土地,捐赠给保护地建设;出台补贴政策,对保护较好的公益保护地进行补贴;出台土地政策,鼓励公益组织等主体成为承包人承包土地实施保护项目,也可以以资助人身份资助他人承包具有重大生态价值的土地,按照协议保护机制进行保护;出台人才政策,对积极参与自然保护建设与管理并做出突出贡献的公益性人才给予一定薪酬补贴和荣誉奖励等。


4. 建立公益组织赎买、捐赠集体土地机制

政府出台相关政策鼓励公益组织通过购买商业用地、有偿流转和赎买等手段获得土地,捐赠给国家公园建设,也鼓励非政府组织、研究机构、公司等主体成为承包人承包土地实施保护项目,也可以以资助人身份资助他人承包土地,来承包具有重大生态价值的土地以环境保护和生态建设为目的来按照特许保护机制进行管护,为国家公园建设和管理过程中的资金短缺问题提供新的资金来源和保障。



(本文节选于黄宝荣,龚心语学术文章 作者简介:黄宝荣,中国科学院科技战略咨询研究院副研究员,主要从事生态环境保护战略与政策、国家公园和自然保护地体制改革研究。龚心语,北京林业大学在读硕士,主要研究国家公园旅游生态足迹。)


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