水保护组织案例一 | 芜湖生态中心推动垃圾焚烧厂清洁运行

【序】

      过去一年来，合一绿学院再度对中国民间水环境保护组织进行调研，梳理民间水保护组织的整体发展变化、工作手法和保护成效。

      经过多年的发展，水环保组织已形成许多相对成熟的工作手法，在各环保议题中水环境议题的积淀也最为丰富。因此，合一绿学院特别推出一系列案例，从工作手法的视角切入，总结水环保组织长期探索的宝贵经验。期望该系列案例可供同行和后来者借鉴，激发思考，并作为组织在行业定位、战略决策和业务拓展等重要时刻的参考依据，同时为组织工作手法和解决方案的探索创新提供一些启示，从而更有效地应对环境问题！

       本篇为本系列的第一篇，介绍芜湖生态中心在推动垃圾焚烧厂清洁运行上的探索和努力。

芜湖生态中心：推动垃圾焚烧厂清洁运行

【编者按】垃圾焚烧行业环保推动的案例，呈现了芜湖生态中心开展议题的工作和研究、确定机构定位和切入行业、制定战略并在实践过程中不断完善工作策略的过程。研究团队选择这个案例的初衷是希望回应民间水环保组织选择工作领域和细分议题时可能会遇到挑战和问题，伙伴们可以考虑从行业的视角入手，选择适合机构的议题，综合分析议题（必要时借助专家力量），锁定切入的行业并识别工作空间，对该行业做全面深入的了解和研究制定战略，持续推动，建立机构的核心竞争力和行业影响力。

议题和机构概览

垃圾焚烧厂是细颗粒物、有毒金属和超过200种有机化学物的一种主要排放源，这些物质包含已知的致癌物、致基因突变物和内分泌干扰物，形成的细颗粒物吸附同时存在的有毒金属和有机污染物，并将它们运输到人体血液和细胞中。垃圾焚烧厂产生的底渣和飞灰占原生垃圾（如果经过压缩）体积的30-50%，需被运往填埋场处置。

垃圾焚烧议题是芜湖生态中心核心业务方向之一，通过信息公开等方法了解垃圾焚烧行业监管和运行的情况，用污染防治的手法推动行业监管和信息公开。2013年芜湖生态中心在芜湖市民政局注册为社会团体，为扎根于安徽地区的民间公益环保组织，机构业务定位是做污染防治，包括三个议题：安徽省工业污染、垃圾焚烧厂议题（核心议题）、芜湖本地的公众教育和倡导。机构全职工作人员8名，兼职工作人员2名，会员及核心志愿者近200名。机构使命为：通过提高公众参与环境保护，促进安徽本地的环境问题解决及全国垃圾焚烧厂的清洁运行。垃圾焚烧议题开展的主要工作包括：建设生活垃圾焚烧信息平台 、推动焚烧厂污染物排放的信息公开、开展垃圾焚烧厂实地调研、进行焚烧厂的相关政策倡导。

一、源起

芜湖生态中心创始于2008年，初创发起时只有一个项目办公室。2009年，机构通过全球反垃圾焚烧联盟[1]，开始运作“中国垃圾信息工作网络”项目，作为中国的协调方，该项目主要围绕垃圾议题做信息收集、分享，包括专业知识的科普，并从垃圾网络信息分享开始，推动议题落地，回应实际环境问题。在该项目的资助下，芜湖生态中心正式运作，并开始做全国垃圾议题的信息收集。随着“中国垃圾信息工作网络”项目开展，芜湖生态中心关注全国垃圾议题，慢慢聚焦将垃圾议题的行动点具象在垃圾焚烧的末端环境问题。

回顾垃圾议题，机构负责人在项目开展过程中结识到垃圾议题专家，针对中国垃圾问题进行深入讨论发现除了前端分类、减量之外，中国末端焚烧的环节更少被关注到，而且存在不小的环境风险。2010年前后，全国很多在建垃圾焚烧厂都有群体性的邻避事件[2]发生（比如广州、北京），同时，通过全球反垃圾焚烧联盟GAIA），芜湖生态中心也了解到很多国际经验，因而，芜湖生态中心慢慢将行动点聚焦到了垃圾焚烧环节。

二、中国垃圾焚烧厂概况

根据《2019年中国垃圾发电行业分析报告-产业现状与未来规划分析》数据，2000年我国运营中垃圾焚烧厂数量仅有2座，截至2019年2月，我国已有运营中垃圾焚烧厂418座，此外还有167座在建，增长速度很快，主要分布在中国东部、南部地区，山东省、浙江省、江苏省在运行中的垃圾焚烧厂数量排名前三。并且在十三五规划中，仍有大量的垃圾焚烧厂规划，中国在不久的将来会迎来垃圾焚烧时代。

图1：在运营的垃圾焚烧厂分布图（截至2019年7月1日）

我国垃圾焚烧厂分布如图1所示，芜湖生态中心通过信息公开申请等渠道收集垃圾焚烧厂公开信息，建立了生活垃圾焚烧信息平台网站[3]，目前该网站收集的数据已覆盖全国所有垃圾焚烧厂，包括新闻资讯、垃圾焚烧厂分布图、资料报告、焚烧案例等核心版块。芜湖生态中心开展了系统调研，发现我国垃圾焚烧行业存在的主要问题包括：政府监管不到位，信息公开比例低，焚烧厂排放不达标，违规事件频发，飞灰管理失控，污染物环境浓度超标等。

三、垃圾焚烧议题的行动历程

芜湖生态中心如前文介绍，机构成立之初即锁定垃圾处理末端的议题，是机构的核心业务。从2011年开始，在机构法律及专业顾问的协助下，芜湖生态中心的战略定位为从整个垃圾焚烧行业整体入手研究行业问题和解决方案，而不是回应单个的邻避（群体）事件。策略层面，芜湖生态中心从信息、数据入手，识别出“推动信息公开——第三方督促政府监管——增强公众知情、倒逼企业履行义务”的路径。

1.  第一阶段：建设生活垃圾焚烧信息平台，推动信息公开

芜湖生态中心做的第一个行动即筹划生活垃圾信息平台，共用了一两年的时间完成了生活垃圾焚烧信息平台的搭建，该网站包含公告、新闻资讯、垃圾焚烧厂分布图、资料报告、焚烧案例五大版块。该平台的定位为垃圾焚烧行业线上数据库，公开呈现中国垃圾焚烧行业的基础数据和信息，信息包含信息公开申请总结汇报、行业全球资讯、中国垃圾焚烧具体案例和问题的进展等。芜湖生态中心每年都在做维护和更新，呈现的数据和信息除了基本大气污染物之外，现在还增加了在线实时监测数据、政府监督情况、固体炉灰/炉渣装袋填埋环节等信息。

垃圾焚烧厂分布图目前已覆盖全国所有的运行中的和即将建设的垃圾焚烧厂，成为垃圾焚烧行业的基础数据库。其公开信息来源主要依靠官方网站，其次是相应市级环保部门。在数据收集的过程中，芜湖生态中心工作人员发现公开信息十分有限，并且不少地方政府部门对信息公开的认知和履行程度有限。

为进一步完善垃圾焚烧厂分布图数据信息，芜湖生态中心同步进行全国垃圾焚烧厂的信息收集和公开申请，向各级环保部门提出正式申请，希望公开垃圾焚烧厂运行情况，申请的信息主要是基本大气污染物，包括二噁英等。表1中呈现了芜湖生态中心历年申请信息公开及回复情况，整个过程中，2011年刚开始做的时候，政府部门对信息公开的概念不了解，拒绝、质疑的情况比较多，但近年来，随着政府强力推动环境保护各项工作，2017年环保部开展专项整治行动，落实信息公开工作，这一情况已经大大改善，相关政府部门除了会积极回复信息公开申请之外，也会依法主动公开环境信息。

 表1 芜湖生态中心历年申请信息公开及回复情况一览表

垃圾焚烧厂数据使用方面，芜湖生态中心一方面通过信息共享，面向公众开展科普活动；另一方面，将收集的信息和数据可作为行业研究的基础资料，撰写《生活垃圾焚烧厂信息公开与污染物排放报告》，开展社会倡导。芜湖生态中心作为独立第三方机构对数据进行发布，推动政府和社会公众关注垃圾焚烧行业的问题；2013年，第一次在北京做报告发布会，包含122座焚烧厂数据，截至目前已经发布4期公开报告，覆盖全国400余座垃圾焚烧厂数据，多次得到媒体深度报道。

此外，随着数据逐渐积累，芜湖生态中心也在数据抓取及分析研究层面，与多家民间环保组织合作。芜湖生态中心曾同上海闵行区青悦环保信息技术服务中心合作，获取焚烧厂污染物排放数据，推动全部垃圾焚烧厂纳入国家重点监控企业范围。2018年，芜湖生态中心和公众环境研究中心（IPE）正式合作，双方共享数据信息，垃圾焚烧厂数据纳入绿色供应链CITI评价指标，通过超标信息披露，约束大投资集团投建的垃圾焚烧厂的企业社会责任，为企业环境责任负责。经过去年的实践，证实评价结果对企业有影响力。

2.  第二阶段：开展垃圾焚烧厂实地调研，推动达标排放

结合从整体行业维度推动信息公开的基础，芜湖生态中心积极拓展垃圾焚烧厂议题落地的行动，调研垃圾焚烧厂的实际情况，了解其管理、规范的问题。从2016年开始，芜湖生态中心通过工业污染防治的手法，组织进行垃圾焚烧厂实地调研，观察其运营状况，以飞灰问题切入，了解焚烧后炉渣运输、填埋过程，并进行基础的特征污染物检测，在飞灰方面必要的情况下会取样送第三方检测部门，如有违规、超标情况，向相关环保部门举报，将举报信递交执法部门，监督垃圾焚烧厂整改，芜湖生态中心持续跟进，并进行回访，了解整改结果。目前，实地调研的垃圾焚烧厂数量近200座，覆盖安徽、北上广、江浙、山东、华东等地区，开展有效监管行动，举报得到环保部门有效回复，推动多座垃圾焚烧厂规范运行。

2016年1月结合新标准实施，芜湖生态中心核查了18个省76个企业中，1月1日至3日，24座焚烧厂无数据，有15座厂超标，占比19.7%，仅37座厂在1月1-3日期间能达标排放，占比47.4%。同时，芜湖生态中心推动广东、安徽两个省份修改了新标准，举报了约50次垃圾焚烧厂在线监测数据超标的情况，推动7家企业达标。

垃圾焚烧厂实地调研的开展，芜湖生态中心一般与在地的民间环保组织及当地居民合作，从飞灰情况入手逐步建立调研的标准流程和方法，同时注重挖掘并培养关注民间垃圾焚烧的行动者，筹建垃圾焚烧民间监督体系。调研结果的运用除直接举报推动其整改外，同时也将收集的相关信息纳入《生活垃圾焚烧厂信息公开与污染物排放报告》中，对外公开发布。

3. 第三阶段：进行焚烧处理的相关政策倡导

从推动信息公开进行社会倡导，到实地行动督促层面推动政府监管，为实现推动垃圾焚烧厂清洁运行的目的，在前两个阶段的实践基础上，芜湖生态中心探索开展政策倡导的相关工作，从制度上推动整个行业的标准提高、推动焚烧行业的政策规范。

每年，芜湖生态中心与自然之友等机构合作，通过渠道找两会代表提交提案；主动将相关的研究报告提交给生态环境部门参考，参加政府部门邀请的研讨会，同时注重与政府部门的日常沟通；开展行业内研讨会，在政府相关政策出台时征求意见的窗口期及时提交书面意见稿；参与或间接推动全国或省级的行业专项条例等法律或政策出台。

2012-2013年，《生活垃圾焚烧厂信息公开与污染物排放报告》发布后，芜湖生态中心联合多家环保机构联署，向环保部门提交建议信，建议新标准出台。同时与媒体合作，通过微博发声，倡导社会和政府部门关注。2014年，政府出台新标准《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014），于2016年1月1日开始执行，加强对垃圾焚烧行业的管理，污染物排放标准提高，从源头控制污染物排放。

四、经验借鉴

芜湖生态中心的经验，在四方面可供其他在地的民间环境保护组织参考。

（一）选题方面

首先，虽然芜湖生态中心所在地芜湖市为三四线城市，但全国的公开信息收集不会受区域的限制，从这个角度，互联网高速发展的时代地域因素对民间环境保护组织选题的影响变小。

其次，总结芜湖生态中心选择垃圾焚烧厂行业作为主要工作领域的原因，包括：一是前期做中国垃圾信息网络工作的积累，并获得了相关专业组织的支持；二是机构员工对这个方向感兴趣，负责该议题的工作人员非常关键，其兴趣和态度很重要，能坚持并愿意钻研，而且需要经过2-3年持续工作积累，逐步规范议题工作手法的操作流程；三是行业专家指导机构战略，垃圾问题除了前端分类、中端处理，末端更少受到关注，当时该领域基本处于空白状态，识别出有较大的行动空间；四是希望通过垃圾处理末端推动倒逼前端改变的考虑。最后，垃圾焚烧行业工作领域隶属于垃圾议题的末端环节，需要强调的是虽然核心工作重点在末端，但需要对垃圾议题（前端、中端）的整体现状、政策条件有充分的认识和了解，再做大的议题中的小角度切入，对工作议题宏观背景的分析至关重要。

（二）行动策略方面

回顾芜湖生态中心在垃圾焚烧议题的策略，在“通过推动垃圾焚烧厂信息公开和创建民间公众监督的力量，从而达到持续推动垃圾焚烧厂达标运行的目标”下，整体是采用信息公开作为基础行动策略，既是行动目标，也是重要的工作手法，在此基础上，开展了数据库建设、线下实地调研、政策倡导三项核心行动。并且，芜湖生态中心及时对每年的工作进行复盘，不断梳理改进策略，坚持从末端倒逼前端的思路，形成信息公开、工业污染投诉举报、公众倡导、政策倡导多种工作手法结合的组合策略开展工作。

（三）筹资方面

筹资方面，芜湖生态中心在2009-2015年阶段得到了很多非限定的资助，在项目开展上对资金使用没有太多限制，也未介入具体执行层面的工作，因而有较大的工作自由度，为议题拓展初期提供稳定保障；2016年开始接受国内基金会的资助，得到福特环保奖、中华环保基金会奖项，并得到SEE基金会等国内机构的资助，以限定资助为主，资助方注重成效和产出、要求明确，同时也有意愿支持机构新战略规划，进一步完善工作策略。从非限定性资助向限定性资助的转变；未来的资金来源也将以国内机构资助为主，芜湖生态中心主动跳出舒适圈 ，迎接新的挑战。

（四）未来提升方面

芜湖生态中心多年工作获得非常不错的成效，虽有保留工作记录和档案痕迹，对信息公开申请及回复情况有做基础统计，但未有意识地梳理、统计实地调研、政策倡导相关工作成果并建立互相之间的因果关系，比如，因我们的工作开展推动整改个案数量及结果，以及哪些政府部门因为我们的工作出台哪些政策、文件推进垃圾焚烧行业的治理和标准提升。这方面工作的加强将有利于证明机构的工作成果和影响力，并可以说服资助方支持相关工作的持续开展。

感谢芜湖生态中心多年的努力，感谢丁洁秘书长慷慨的分享。

案例主笔：盛燕