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我国海洋类社会组织发展的现状、困境与对策
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近年来,随着政府职能转移、社会组织力量日益壮大,推动海洋社会组织走上生态治理的舞台。但是,国内关于社会组织参与海洋生态治理的相关体系尚未建立,社会组织如何参与、发挥何种功能目前尚未有统一定论。“打铁还需自身硬”,要充分发挥海洋类社会组织在海洋生态治理中的重要作用,首先要探讨如何加强海洋类社会组织自身的治理。在海洋生态治理的大背景下,本文力图探索海洋类社会组织治理面临的困境及其对策。

一、我国海洋类社会组织发展现状与问题

(一)现状分析

就当前国内海洋社会组织发展趋势来看,海洋社会组织呈现出数量显著增长、类别日趋多样化、涉及领域不断扩大的趋势。在上海仁渡海洋公益发展中心发布的《中国海洋环保组织名录》15(以下简称《名录》)中,共收录了173家海洋环保领域的组织,但收录的组织都是在省级民政部门登记审核的海洋社会组织,还有数量众多的海洋社会组织未统计,比如在浙江民政厅网站输入海洋关键词有53条海洋类社会组织;输入渔业关键词有50条社会组织。以此观之,全国尚有很多社会组织并没有进入该条目。该名录不能反映国内海洋社会组织的实际数量,但大致可概括出国内海洋社会组织的基本状况。比如在收录的名单中,海洋环保社会组织34家,海洋环保学生社团18家,涉海环保基金会8家,涉海环保社会组织63家,涉海环保学生社团16家,支持类社会组织4家,其他相关组织30家。

从地域上来看,根据《名录》中的163家组织(部分组织位置变量缺失)的位置信息,在地域分布方面,社会组织呈现出明显的地域性特点。数量较多的基本都为沿海地区,排名前三的分别为海南省、广东省以及北京。其中,海洋社会组织数量和地区经济水平并没有关联,譬如,上海虽然经济发达,但组织数量较少。

从组织发展数量来看,根据《名录》中的112家组织(部分组织成立时间变量缺失)的成立时间信息,呈现出逐年增多的态势。自1996年开始,组织数量一直呈上升趋势。从时间分布上来看,在112家组织中,有50家都是在2010年后成立,占比44.64%;有75家组织成立时间不足10年,占比66.97%,由此表明国内海洋社会组织成立年限较短。

从组织类型来看,根据《名录》中的114家组织(部分组织注册类型变量缺失)的注册类型信息,多数组织注册为社会团体,占比36%,其次为事业单位和民办非企业单位,基金会和公司类型的相对较少,具体分布见图1。我们根据社会组织是否具有政府背景区分为官方社会组织和民间社会组织两类型。


图1 海洋环保组织注册类型分布

近年来,海洋类社会组织不断发展壮大,对参与海洋生态治理做出了巨大贡献。以蓝丝带海洋保护协会为例,自2007年6月份成立以来,协会已有会员单位61个,捐赠单位5个,在全国各地建立多个志愿者服务社,志愿者人数已经超过万人,宣传活动共举办300多次,发放宣传手册20万册,号召近百万民众参与蓝丝带海洋保护活动,为提高民众海洋生态保护意识做出了积极贡献。除此之外,海洋社会组织和其他组织的交往也日益频繁,从2011年开始,蓝丝带海洋保护协会与各类组织交流次数达54次,通过学习与互动,提高协会能力,为加强海洋生态保护奠定基础。

(二)发展困境

1.官方社会组织案例分析

2013年,国家海洋局将颁发“海洋科学技术奖”的权力和职能转移至中国海洋学会。该奖项主要目的在于调动社会力量积极创新海洋科学技术,提高海洋生态治理能力。而民间更倾向于认可由海洋局来评定,认为在奖项中盖上海洋局的公章才更具说服性,同时参与评选的人员也相对更认可政府机关的权威性,仅靠海洋学会组织无法得到参选人员的认可。16在随后的颁奖活动中,中国海洋学会必须依靠国家海洋局协助才能完成颁奖活动。

通过上述案例以及对官方社会海洋组织的调查,发现官方社会海洋组织存在以下问题:

(1)影响力、公信力、权威性不足

通过对官方社会组织调查发现,现阶段此类组织在活动范围内的公共权威性还有待提高。主要体现在两个方面:一是民众对海洋社会组织权威的认可度不高,比如在上述颁奖案例中,充分暴露出中国海洋学会公共权威性不足的问题。二是在活动号召方面,仅凭海洋协会本身很难在社会上形成较大的号召力,在调查中发现,中国海洋学会每次在召开大型活动时,都会邀请当地领导参与,以此获得活动当地的资源。然而,长此以往,将不断增强协会对政府的依赖性,使得自身独立性不断削弱,不利于海洋社会组织自身健康发展。

(2)融资能力欠缺

对社会组织而言,资金筹集一直是其面对的重要问题。在海洋生态损害补偿工作中,需要花费大量资金,当政府和市场失灵时,就需要社会组织发挥其职能进行补充。相对来讲,与民间社会组织相比,官方社会组织更易获取资金,通常官方社会组织的负责人还会身兼政府部门的职务,社会资源相对丰富。在某些招标活动中,官方社会组织在竞争方面更具优势,因此,官方社会组织的资金相对充足。17但是,随着业务扩展和近年来生态治理活动逐步增多,官方社会组织的资金量已经无法满足现阶段的发展要求。通过对官方社会组织的调查发现,目前其资金主要来自于政府购买公共服务的转移支付、会员缴纳的费用、社会捐赠,在三个渠道中,政府转移支付占比最大,即长久以来官方社会组织都是依靠政府资金支付进行发展。面对当前资金不足的局面,社会组织应拓展资金来源渠道,而政府转移支付和会员费用基本固定,不具有拓展空间,因此,未来官方社会组织应当注重开发社会捐赠方面的潜力。

(3)人力资源开发不足

近年来,政府海洋类管理职能逐步转移至社会组织,加上组织自身业务的扩展,工作量不断增多。在工作量和人员数量不匹配的情况下,众多生态治理工作不能顺利完成。18在调查中发现,虽然中国海洋学会有6700名会员,但多数会员类似于志愿者的身份,正式员工较少。社会上有充足的海洋人才供应,但对于官方社会组织而言,不具备人事任免权利,加上编制有限,很难纳入新成员。虽然可以利用劳务派遣、合同制的方式在社会上吸纳海洋人才,但此种方式招募的人员没有编制,且此部分人员的工资需要组织自行支付,由于组织资金不足,设置的工资标准偏低,很难招募合适的人员,即使招募到,也存在较大的流失率。人事任免权和事务性责任不协调,限制了海洋类社会组织生态治理职能的发挥。

2.民间社会组织案例分析

2016年7月,蓝丝带海洋保护协会发起“三亚海鸥生态修复项目”,期望通过召回海鸥的形式修复三亚海洋生态环境。在本次活动中,以众筹的形式在社会和协会内筹集协会成员,从青岛带回44只人工孵育的“海鸥”,试图利用人工繁殖和自然招引的方式,在未来5年内为三亚海洋召回3000只海鸥。然而,该项目一经发布在网络,迅速引起动物保护领域、鸟类研究专家的争议,首先,44只鸟并非普通海鸥,且此部分品种从未有过在海南繁殖的记录,其次,对于鸟种获取方式也引起公众质疑。据鸟类专家评断,该项目不但无法起到海洋生态修复的作用,甚至会引起生态损害。

2016年5月,青岛爆发浒苔污染,政府及社会组织共同参与浒苔治理。然而,在此次治理事件中,社会组织方面仅有几个个体代表,且在整个治理中,并未提供较多资金,仅有一小部分组织在事后对治理活动进行评价,并未召集组织内成员参与清理工作,也未和相关科研部门沟通协作。

通过上述案例以及对民间社会海洋组织的调查,发现民间社会海洋组织存在以下问题:

(1)制度环境约束

健全的制度环境是保证社会组织发展和壮大的重要基础。针对社会组织的发展,我国先后颁布了《基金会管理办法》和《社会团体登记管理条例》,在双重管理机制下,虽然使得民间社会组织规范化,但也给地方性组织的发展壮大增添了诸多阻碍因素。19比如,在调查中发现,蓝丝带海洋保护协会最早注册于海南省三亚市,随着协会理念被越来越多的民众认可,协会希望能够将活动范围延伸到国内其他沿海城市,但由于协会的地方属性,使得协会很难在其他省市成立分会,最后只能以各地高校为依托,在高校内召集海洋环保人士成立“蓝丝带志愿者服务社”,以学生社团的形式发展。从某种程度上讲,过于保守的制度环境使得民间社会组织海洋生态治理活动无法顺利开展。

(2)参与渠道不畅

当前,民间社会组织已经参与海洋生态治理相关工作,然而由于参与渠道不畅,导致诸多补偿工作未获得预期结果。在相当长一段时间内,尽管国内民间海洋社会组织不断发展,诞生了诸多优秀的民间社会组织,但由于体制受限等原因国内尚未建立通畅的参与渠道,导致民间社会组织参与海洋生态治理基本停留在理论层面,而未走向实践。20比如,宁波绿色科技文化促进会、蓝丝带海洋保护协会举办的活动90%以上为海洋宣传保护,很少参与实际的海洋生态治理活动。另外,社会组织在参与过程中,受到信息、技术以及人力等资源层面的约束,无法实现真正有效的沟通参与。在参与的补偿活动中,其管理层次相对较低,多数停留在对海洋生态破坏行为进行反映、举报、上诉等,属于事后运作,而真正的海洋生态保护,应当着重从事前、事中的监管和治理着手。

(3)专业性不足

民间海洋社会组织在发展过程中,专业性不足的问题严重制约了组织功能的发挥。在上述两个案例中,均反映出民间海洋社会组织专业性不强的问题,比如在“海鸥召回”案例中,由于组织内不具备鸟类繁殖、物种引进等方面的知识,虽然目的是为了召回海鸥修复三亚生态环境,但最终结果却可能是对海洋生态环境造成破坏。由此可见,海洋生态损害补偿是一项知识密集型活动,开展项目必须具备专业知识作为支撑,仅凭一腔热血是不够的。另外,在调查中发现,多数民间社会组织不具备完善的管理结构,多数创始人是在早年凭着爱好或其他原因组建组织,早期没有较多事项,而随着组织不断的发展,参与海洋补偿活动涉及多个方面的内容,如资金筹集、活动组织、人员管理等,组织领导的管理能力不足导致补偿活动难以顺利开展。随着社会组织参与海洋生态治理程度的不断加深,在诸多补偿工作中,都必须具备足够的专业知识才能确保工作的顺利完成,但当前民间社会组织海洋专业的人才数量和质量均不足。

(三)发展困境的原因

1.官方社会组织发展困境的原因

对于官方社会组织而言,权威性决定了组织是否能够长久稳定发展。导致官方社会组织权威性不足的原因有两个,一是政府职能转移只转移了职能而未转移配套的权力,导致组织权力基础薄弱;二是组织自身实力有限,无法在相应领域内获得足够的话语权。在融资方面,由于组织在社会上的宣传力度不足,活动规模过小,未能在社会上形成影响力和品牌效应,导致很少有个体和企业对组织进行赞助。另外,官方社会组织和政府联系过密,双方未形成平等互惠的关系。官方社会组织多是基于政府部门而建立,所执行的工作内容和业务都是政府转移的职能,业务也都是在政府部门的指导下开展,导致自主性受限,对政府过于依赖。在二者平等互惠规范缺失的背景下,官方社会组织在融资、人事等方面没有自主性,在一定程度上约束了其参与治理的功能。

2.民间社会组织发展困境的原因

民间社会组织和政府互动不足,二者关系过于疏离是导致组织参与渠道不畅、组织法律制度不明的主要原因。早在上世纪八十年代,政府就颁布了关于社会组织管理的相关法规,然而,所颁布的规律层级普遍较低。现阶段,社会组织属于公法人还是私法人,尚未明确界定,对于财团法人和社团法人的区分,也没有明确规定。由此就导致民间社会组织应当承担何种义务、履行何种权利以及享有何种优惠政策等都处于较为模糊的状态,民间社会组织的制度环境存在较大不确定性。另外,专业性不足是制约社会组织参与生态保护的重要因素,目前民间社会组织的参与还处于较低的层次,通常局限于小规模的环保活动,多通过报纸、电视等媒体宣传海洋保护知识。21造成该问题的原因涉及多个层面,从宏观层面来看,主要是历史遗留问题和人才不足问题,该层面的原因很难依靠组织自身的力量进行解决。从微观层面来看,一是由于民间社会组织参与机制建设不健全,对组织内人员的培训工作重视程度不足,且未能建立渠道吸收管理人才;二是民间组织财力和资源不足,薪酬水平有限,无法招聘到海洋专业人才。

综合以上分析,要促进社会组织参与海洋生态治理,就必须扫除此部分制约因素,探索促进社会组织参与的可行路径。

二、促进海洋类社会组织发展对策

在建设海洋强国的形势下,海洋社会组织面临各种挑战,如何促进社会组织参与海洋生态治理,是现阶段面对的重要问题。依据前文分析,目前制约社会组织参与补偿的主要因素有组织权威性不足、参与渠道不畅等。基于此,提出加强公信力建设、完善社会参与网络以及建立组织和社会多元主体互惠规范的对策,具体如下:

(一) 加强社会组织公信力建设

海洋生态治理需要社会各界的协同努力,因此,社会组织参与海洋治理应得到社会各界的共同支持。根据利益者相关理论,支持的群体应包含政府、市场、民众等,支持内容包括资金赞助、人力支持以及政策扶持等。而社会组织的能力和发展前景,是社会各界支持的基础,即组织必须着力提升自身的公信力,以获取更多的发展资源。公信力意味着社会对组织行为能力的预测和期望。对一个组织而言,公众并不会因为其做出的承诺而选择相信它,公众选择相信一个组织,是基于对组织实力的了解。因此,加强社会组织公信力的主要手段就是提高组织能力。

第一,社会组织应着力提高内部治理能力及其业务能力。当前,海洋社会组织多是把环保意识宣传作为活动重点,然而由于组织公信力不足,宣传效果并不理想,部分民众对其宣传内容的可靠性和科学性持质疑态度。因此,海洋社会组织应当不断通过知识技能培训、投入研发资金等渠道加强自身的专业性和技术创新。第二,提升宣传能力。在保证自身具备较强公信力的基础上,组织应利用多样化的宣传手段,比如新闻媒体、自媒体、互联网等,一方面向公众宣传自身的理念和宗旨,便于公众加强对组织的认识和了解,同时也有利于相同理念的公众加入组织;另一方面向公众展示自身的工作内容,宣传自身的能力,在宣传过程中,应着重突出自身的特色,尽可能在某一方面比如特色服务、技术开发等形成品牌效应。

(二)健全跨界合作的机制及规范

美国著名学者雷金纳德·范李等人创建了“群”(Megacommunities)的概念,22他们认为在共同面对社会问题的时候,政府、企业与公民社会应该团结合作,构成一种公共群体。在面对海洋生态危机里,很显然需要政府、企业与公众的共同合作,形成一种强大的力量,才有可能解决当前面临的问题。

首先,健全社会组织和政府的合作共赢规范。从博弈论角度来讲,合作共赢可以实现福利最大化。从政府层面来讲,政府应当为组织的发展和参与生态治理提供政策支持。一方面,完善关于社会组织的相关法律条例,在现有的《慈善法》及行政法规基础上,颁布《社会组织法》,对之前模糊不清、尚未区分的内容进行界定,明确社会组织的权利、义务,为海洋社会组织发展和参与生态治理创建良好的法律制度环境。另一方面,确保政府职能转移的有效性。政府应扭转传统观念,将社会组织视为政府的“伙伴”而非“伙计”。在转移职能时,应把与职能相对应的权力和资源一并转移。从社会组织方面来讲,作为市场和政府的补充力量,应充分发挥自身提供多样化、差异化公共服务等优势,秉承优势互补、互惠互利的原则,积极与政府建立良好合作关系,寻求双方利益交叉点,主动表达合作意愿,获取政府信任。

其次,健全社会组织和营利企业的合作共赢规范。社会组织希望通过企业获取组织发展资金,营利企业则想要通过社会组织获取社会和宣传效益,双方具有明确的目的。企业对社会组织的赞助也是一种“影响力投资”,即通过对社会组织的投资扩大自身的影响力。目前,社会组织和企业间的合作可从以下几个方面着手:一是企业直接向社会组织投资,而社会组织在活动中对企业进行宣传,是当前应用最为广泛的一种合作模式。在该模式中,企业不指定资金的用途。二是企业和组织共同策划和举办某项海洋主题活动,在活动中,企业提供资金、场地等支持,而组织则号召志愿者,提供社会公益价值等,二者分工合作。三是社会组织和涉海企业进行常态合作,在业务方面二者会有一定交叉之处,双方可进行经验交流,同时也可在擅长领域对对方进行培训,实现优势互补。

(三)构建社会力量全方位参与网络

享誉全球的未来预测大师杰里米·里夫金在《第三次工业革命:新经济模式如何改变世界》一书中预测,人类已经进入第三次工业革命时代,“我们将进入一个合作时代”。23根据利益相关者理论,志愿者、媒体、公众、政府、企业等是社会组织存在的利益相关方。

首先,志愿者是社会组织生态治理活动中的重要力量,建立以志愿者为主体的组织网络,能够对宣传组织理念、推动组织发展、拓展组织社会资本发挥积极作用。在发展过程中,组织应尽可能扩增志愿者数量,同时保证志愿者的素质。海洋社会组织在纳新时,应着重前往海洋类大学或者设置有海洋相关学院的大学进行宣传。因为相比其他群体,海洋类大学学生更具海洋意识,容易认同组织理念,同时此部分群体还拥有丰富的海洋知识储备和参与活动的热情,是组织新成员的不二之选。

其次,充分利用“互联网+”,提升公众参与度。在“互联网+”背景下,组织要充分借助新媒体的功用,拓展公民参与网络。社会组织可通过博客、微博、公众号等平台发起和民众互动的活动。利用新媒体平台,一方面能够为民众提供一个通畅的活动参与渠道,且新媒体传播不受地域限制,能够使全国各地的民众参与活动;另一方面此种形式的活动能够极大地节约活动成本。

再次,在财务管理方面,社会组织一方面需增强自身的造血功能,同时应建立以会员制为基础的社会筹资网络。近年来,由于资金方面的匮乏,社会组织也在不断尝试新的融资模式,从传统募捐到会费筹集、再到发展有形资产管理。现阶段,以会员制为基础的筹资网络是较为适合组织发展的融资模式。会员制是一个双赢的模式,会员可享用组织内的诸多资源,如平台信息、社会资本等,组织也可利用会员扩大自身的影响力,并通过会员筹集资金。除此之外,对于实力相对雄厚的组织而言,还可利用现有资源运营有形资本,为自身提供可持续的资本支持。

文章转载自:智汇海洋

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